« Le propriétaire a une maison et le locataire en a mille » proverbe persan.

Le présent article s'inscrit dans le prolongement et l'approfondissement d'un premier texte consacré à l'encadrement des loyers en Algérie. Il ne s'y substitue pas, mais en propose une lecture complémentaire, en déplaçant le regard du mécanisme de régulation vers les conditions mêmes de formation des loyers. L'ensemble vise à offrir une synthèse cohérente, permettant de mieux cerner les ressorts essentiels de la problématique.

Bailleur, gestionnaire, promoteur : l'acteur public intervient aujourd'hui sur des terrains traditionnellement régis par le droit privé. Mais derrière l'unité apparente des contrats on distingue une réalité plus complexe, marquée par une asymétrie persistante. Trois figures permettent d'en saisir la logique : la commune, un organisme gestionnaire tel que l'OPGI et le promoteur public.

La commune bailleur : le contrat sous réserve d'intérêt général

Lorsqu'une commune donne en location un local commercial, elle emprunte les formes du bail commercial classique. Sur le papier, tout paraît simple. Un contrat, un loyer, une durée, des garanties. Le droit privé dans sa version la plus lisible. Et pourtant, cette apparente normalité mérite d'être regardée de plus près.

Car la commune n'est jamais un bailleur ordinaire. Elle agit dans un cadre institutionnel, traversé par des choix politiques, des contraintes budgétaires et une exigence permanente : l'intérêt général. Le local loué n'est pas seulement un bien immobilier. Il s'inscrit dans une logique d'aménagement, de développement local ou de régulation commerciale. Dès lors, le contrat porte en lui une réserve silencieuse mais structurante : la stabilité promise n'est jamais totalement détachée des décisions publiques.

Le locataire bénéficie d'un droit au bail. Mais ce droit, en réalité, n'est jamais entièrement autonome.Il existe tant qu'il ne se heurte pas à une décision relevant de l'intérêt général.

Une continuité contractuelle… sous condition

À cette première limite s'ajoute une dimension souvent moins visible : celle de la circulation du droit au bail lui-même. En droit commercial classique, ce droit peut être valorisé. Le locataire sortant peut céder son bail à un repreneur, parfois contre paiement. La position locative devient alors un élément économique à part entière. Mais dans le cas des locaux communaux, cette logique est loin d'être systématique. La cession peut être strictement encadrée, soumise à autorisation préalable, voire refusée. Dans certaines situations, la commune reprend directement la main sur l'attribution du local. Dans ces cas-là, le mécanisme du droit au bail disparaît. Il ne se transmet plus. Il ne se valorise plus. Le locataire sortant ne capitalise rien sur sa position, et le nouvel occupant entre sans payer de contrepartie à ce titre.

Le droit au bail, pourtant central en droit commercial, devient alors une faculté conditionnelle, dépendante de la volonté de l'institution.

Cession du bail : un droit reconnu mais refusé dans la pratique

Le droit commercial y reconnaît en principe la possibilité de céder un bail commercial, et donc de valoriser une position locative. Mais cette possibilité se heurte, dans la pratique, aux limites posées par les biens appartenant aux personnes publiques. Dans les locaux communaux ou les biens gérés par des organismes publics, la cession est souvent encadrée, parfois interdite, ou soumise à autorisation administrative.

Dans certains cas, des pratiques de terrain permettent malgré tout des transferts entre commerçants, avec une valorisation implicite de la situation locative. Mais ces mécanismes restent souvent en marge du cadre juridique formel.

Autrement dit, le droit au bail existe dans le texte. Mais il s'efface partiellement dans la pratique dès lors que l'acteur public reprend la main sur l'attribution des locaux.

L'organisme gestionnaire tel l'OPGI : la contractualisation d'un pouvoir administratif

Dans le cas des organismes publics chargés de gérer des parcs immobiliers — notamment à vocation sociale ou administrative — le schéma contractuel reste, en apparence, celui du droit commun. Un locataire signe un contrat. Il occupe un logement ou un local. Il s'acquitte d'un loyer.Mais là encore, la logique réelle dépasse la forme juridique. Car l'organisme ne se limite pas à gérer un patrimoine. Il organise une affectation, encadre des usages, régule des occupations. L'attribution du bien, les conditions d'accès et les évolutions possibles de la relation sont souvent déterminées en amont.Le contrat intervient alors en aval. Il formalise une décision déjà prise.

Dans ce contexte, la relation n'est pas vraiment négociée. Elle est intégrée dans un dispositif.Et c'est précisément ce glissement — discret mais essentiel — qui transforme la nature même du lien contractuel.

AADL : un modèle contractuel hybride entre location et accession à la propriété

L'intervention de l'AADL ne peut être analysée à travers les catégories classiques du marché immobilier. Établissement public placé sous la tutelle du ministère de l'Habitat, son rôle principal est de faciliter l'accès à la propriété pour les ménages à revenus moyens, à travers un dispositif spécifique : la location-vente. À première vue, le mécanisme semble simple. Le bénéficiaire occupe un logement, verse un apport initial, puis s'acquitte de mensualités sur une longue durée. Le schéma emprunte à la fois au bail et à la vente. Mais cette simplicité apparente masque une construction juridique plus singulière. Le contrat de location-vente n'est ni un bail classique, ni une vente immédiate. Il organise une trajectoire progressive vers la propriété, tout en maintenant, pendant une période longue, un encadrement strict de la situation du bénéficiaire. Durant cette phase, celui-ci ne dispose pas des prérogatives pleines d'un propriétaire. Il ne peut ni céder librement son droit, ni sous-louer le bien, ni en disposer comme d'un actif. Le logement reste juridiquement et économiquement encadré. Ce modèle introduit ainsi une dissociation notable entre l'usage du bien et sa pleine appropriation. Par ailleurs, l'intervention de l'AADL ne se limite pas à la production de logements. Elle s'inscrit dans une logique plus large (mobilisation et aménagement du foncier, modernisation des techniques de construction et encadrement de la gestion immobilière des cités). L'acteur public ne se contente donc pas d'intervenir sur le marché. Il en structure les conditions d'existence. Dans ce contexte, la relation contractuelle ne peut être appréhendée comme une relation de marché ordinaire. Elle s'inscrit dans un dispositif global, où les paramètres économiques — notamment le prix du logement et, indirectement, le niveau des loyers dans le parc privé — sont influencés par des choix publics. Le modèle AADL ne crée pas un marché parallèle. Il redéfinit les équilibres du marché existant. Et c'est précisément en cela qu'il éclaire la problématique générale : lorsque l'acteur public intervient à ce niveau, ce ne sont plus seulement les contrats qui changent, mais la logique même de formation des prix.

Une logique commune : l'asymétrie sous forme contractuelle

À travers ces trois figures — la commune bailleur, l'organisme gestionnaire et le promoteur public — une constante apparaît. Le recours au contrat de droit privé ne supprime pas la nature publique de l'acteur. Il la rend simplement moins visible. Dans chaque cas, la relation repose sur une asymétrie structurelle :

-d'un côté, un acteur privé engagé dans une logique économique ;

-de l'autre, une institution dotée de capacités d'orientation, de régulation, voire de réajustement unilatéral. Cette asymétrie n'est pas toujours écrite. Mais elle plane et reste présente.

Le risque d'un déséquilibre invisible

Le problème ne réside pas dans l'existence de cette asymétrie. Elle peut être justifiée par la poursuite de l'intérêt général.Il réside dans son caractère implicite. Car lorsque le contrat donne à voir une relation équilibrée, alors que les conditions réelles ne le sont pas totalement, il produit un effet de décalage. Le cocontractant s'engage sur la base d'une stabilité supposée, alors que celle-ci peut être modulée par des considérations institutionnelles. Ce décalage, souvent silencieux, constitue l'un des principaux points de fragilité du système.

Pour une lisibilité assumée

La réponse ne passe pas par l'abandon de ces instruments contractuels. Ils sont nécessaires à la gestion publique contemporaine.Elle passe plutôt par une clarification. Assumer la spécificité de l'acteur public, expliciter ses marges d'intervention, rendre plus lisibles les règles de fonctionnement : autant d'éléments qui permettraient de réduire l'écart entre le droit affiché et le droit pratiqué. La sécurité juridique ne repose pas sur l'illusion d'égalité. Elle repose sur la compréhension des différences réelles.

Conclusion : un contrat, plusieurs rationalités

Qu'il soit bailleur, gestionnaire ou promoteur, l'acteur public ne s'efface jamais totalement derrière le contrat privé. Il en emprunte les formes, mais en conserve la logique propre.

Le contrat devient alors un espace hybride. Ni totalement public, ni totalement privé. Ce n'est pas une anomalie. Mais c'est une réalité qu'il faut accepter de regarder en face. Car c'est souvent dans ces zones intermédiaires que naissent les incompréhensions les plus durables.

*ex inspecteur en chef de la fonction de la fonction publique ex chef de division (DRAL /MG) de la wilaya de Jijel